Tekst: VILLY LOPMAN, SANDRA KAAS Fotod: KÜLLY SELBERG Kaart: ANDREI KUPJANSKI
Riigikohus on analüüsinud kahel viimasel aastal tehtud kohtuotsustes rohevõrgustiku kui tervikliku süsteemi säilimise ja planeerimise eesmärke. Selgitati, milline on rohevõrgustikualade tähendus metsateatiste menetluses ja kas rohevõrgustikualadel on lubatud automaatselt väljastada raielubasid. Need kohtulahendid on teedrajavad, kohustavad haldusorganeid tegema senises töös muudatusi.
Riigikohus selgitas, et rohevõrgustikualadel ei saa lubada läbimõtlematut majandustegevust. Kuid selleks, et rohevõrgustik toimiks, ei ole selle elemente – tugialasid ja koridore – tingimata tarvis võtta eraldi kaitse alla. Rohevõrgustiku kui terviku säilimine on väärtus omaette. Tuleb eeldada, et ükski rohevõrgustiku ruumielement ei ole võrgustikku haaratud tarbetult. Rohevõrgustikuga arvestamine ei eelda detailseid eeskirju iga kinnistu või ala looduse kaitse kohta.
Rohevõrgustik kui iseseisev väärtus on oluline
1999. aastal hakati Eestis maakonniti planeerima rohevõrgustikku. Selle eesmärk oli luua elupaikade ja liikumisteede võrgustik, mis vähendaks elupaikade killustatust ning aitaks ökosüsteemidel ja maastikel säilida. Selleks ühendati maakonnaplaneeringutes kaitstavad loodusobjektid (näiteks kaitse- ja hoiualad) teiste looduslike või poollooduslike aladega ühtseks süsteemiks.
Rohevõrgustik hõlmas 2022. aastal umbkaudu 55% Eesti maismaast, millest omakordakaitsealad võtsid enda alla umbes viiendiku ning veidi üle kolmandiku katsid väljaspool kaitseala asuvad looduslikud ja poollooduslikud alad, näiteks märgalad, niidud, põllumajanduslikud ja linnaökosüsteemid ning siseveekogud.
Maakonnaplaneeringud määravad kindlaks rohevõrgustiku üldised kasutustingimused, mille alusel tuli üldplaneeringutega näha ette reeglid või kitsendused kinnisasja kasutamise ja valdamise reeglid või kitsendused. Tegelikkuses on oluliseks osutunud just üldplaneeringus määratud tingimused ehk selgesõnalised detailsed käsud ja keelud, mida maaomanikel tuleb arvestada.
Enne 2010. aastat kehtestatud üldplaneeringutes selliseid rohevõrgustiku eripäradest tulenevaid tingimusi üldjuhul ei leia. Haldusorganid on seetõttu sageli lähtunud eeldusest, et kui üldplaneeringus ei ole kavandatava tegevuse kohta seatud ühtegi konkreetset tingimust, siis on tegevus rohevõrgustiku alal lubatud. Neil põhjustel on rohevõrgustiku kui ühtse ja terviklikult toimiva süsteemi laiem hindamine ning kaalumine seni olnud pigem välistatud või juhuslik.
Raielubade automaatsüsteem ja rohevõrgustik
Rohevõrgustiku kaitse seisukohalt on metsa majandades kõige olulisem tegur raied, eriti uuendusraied. Raielubade automatiseeritud menetlus tagab otsuse väga kiire väljastamise: raieluba registreeritakse automaatselt, kui süsteem piirangutega vastuolu ei leia. Raie lubatavust hakkavad keskkonnaameti ametnikud eraldi kaaluma alles siis, kui süsteem leiab vastuolu kitsenduste andmekihiga. See eeldab, et süsteemis on kõik vajalikud ja asjakohased andmed olemas, mida senini on olnud võimatu tagada.
Kõiki planeeringutest tulenevaid väärtusi ja kitsendusi ei ole võimalik andmekihina automaatsüsteemi kanda või tehiskeelde tõlgendada. Üldjuhul leiame rohevõrgustiku kasutustingimused üksnes planeeringu seletuskirjast. Kavandatava raietegevuse mõju rohevõrgustikule hõlmab mitut määratlemata õigusmõistet, nagu oht, keskkonnahäiring või ebasoodne mõju. Neid õigusmõisteid ei ole seni suudetud tehiskeelde teisendadad.
Raielubade automaatsüsteem ei ole suuteline ära tundma ja vajaduse korral ametnikele otsustamiseks edastama rohevõrgustiku väärtusi ohustavaid raielubasid. Seega kontrollib keskkonnaamet rohevõrgustiku aladel raiete vastavust üldplaneeringu kitsendustele ainult siis, kui vastav info on keskkonnaametil olemas või kui piirangud on planeeringus selgelt sõnastatud ja kajastuvad andmekihtidel. Eriti probleemsed on väljaspool kaitstavaid loodusobjekte asuvad rohevõrgustikuosad, näiteks tavalised metsaalad. Seda kinnitabki otseselt Päraküla kaasus [1].
Õiguslikku ebaselgust tuleb vähendada
Huvitatud isikutel on seni olnud raske esitada keskkonnaametile õigel ajal asjakohast infot näiteks planeeringute või alal leiduvate loodusväärtuste kohta, sest seni on isikud olnud kaasatud alles vaide- või kohtumenetluses ehk pärast raiet.
Samuti on olnud olukordi, kus isikud on jõudnud vaidlustada metsateatised õigel ajal ehk enne raie tegemist ning saanud kohtult esialgse õiguskaitse, kuid kohtumenetluse kestel on metsateatised oma kehtivuse kaotanud ning keskkonnaamet on kiiresti väljastanud uued identsed metsateatised. Nende alusel on aga raie kiirkorras ära tehtud – nii oli see Päraküla kaasuses.
Õiguslikku ebaselgust on võimendanud see, et rohevõrgustiku ruumielementide planeerimisel on jäetud analüüsimata ning kirja panemata, kelle jaoks võrgustikku rajatakse ning milles seisneb iga elemendi tähtsus rohevõrgustiku kui terviku seisukohalt. Seetõttu ei ole paljudes planeeringutes võimalik eristada iga konkreetse rohevõrgustikuelemendi eesmärki ega funktsiooni ning seeläbi määrata kindlaks, kas mingi tegevus on rohevõrgustiku kui terviku mõttes lubatav või mitte.
Seda kinnitab 2023. aastal keskkonnaagentuuris valminud rohevõrgustiku analüüs „Rohevõrgustik. Üldplaneeringute analüüs ja planeerimissoovitused“. Kui 2000. aasta alguses koostati maakonnaplaneeringu teemaplaneeringuid „Asustust ja maakasutust suunavad keskkonnatingimused“, määrati tugialade ja koridoride tasandid elemendi pindala või ruumikuju alusel, mitte konkreetsete eesmärkide ja elementide funktsiooni järgi.
Keskkonnaagentuur tõi oma analüüsis esile, et üldplaneeringute koostamisel oleks edaspidi vajalik eristada selgelt rohevõrgustiku elemente ning selgitada nende alade eesmärke ja funktsioone rohevõrgustiku süsteemis kui tervikus. Samuti peaks omavalitsus seadma igale elemendile selged tingimused, lähtudes konkreetse rohevõrgustiku elemendi eesmärgist ja otstarbest.
Tähtis on rõhutada, et igasuguseid täpsemaid tingimusi seades tuleks samuti läbi mõelda, kes ja kuidas konkreetse tingimuse üle järelevalvet teeb ehk mis metoodika alusel mingi tegevuse vastavust konkreetsele tingimusele hinnatakse ja kes seda teeb. Seejuures on igaühel, sh metsaomanikul, aga ka keskkonnaametil, üldplaneeringu menetluses võimalus teha ettepanekuid, täpsustamaks rohevõrgustiku toimimise tingimusi ning piiritlemaks säilitamist väärivaid metsi ja eelistatud raiealasid konkreetsel tuumalal.
Riigil ja omavalitsustel puudub praegu terviklik ülevaade, millisest raiete või muu majandustegevuse (näiteks elamuehituse) mahust terviku mõttes ei saa mingit taotletavat tegevust enam konkreetses piirkonnas lubada ja mis proportsioonist alates ei ole teatud tegevused enam üldse lubatud, sest muidu saaks kahjustada rohevõrgustiku sidusus ja toimivus.
Hea eeskujuna saab esile tuua Viimsi valla, kelle tellimusel valmis hiljuti rohevõrgustiku toimivuse uuring, selgitati välja valla mandriosa rohevõrgustiku hetkeseisund ning jätkusuutlikkus. Uuringu raames analüüsiti muu hulgas Viimsi valla mandriosas koostatavaid ja aastate jooksul kehtestatud detailplaneeringuid ning nendega seotud mõjusid rohevõrgustiku säilimisele ja terviklikkusele. Analoogset uuringut oleks sobilik teha ka näiteks üldplaneeringu keskkonnamõju strateegilise hindamise käigus.
Rohevõrgustikualadel ei saa lubada läbimõtlematut majandustegevust
Riigikohus on selgitanud rohevõrgustiku säilimise ja planeerimise eesmärke: rohevõrgustiku eesmärk on eri tüüpi ökosüsteemide, sh metsade kui elupaikade säilitamine, mitte pelgalt senise metsaala säilitamine loodusliku alana.
Selleks et ala lihtsalt looduslikuna alles hoida, ei oleks rohevõrgustikku tarvis. Enamasti piisaks, kui jätta planeeringutes alles metsamaa senine kasutusotstarve. Seega tuleb elurikkuse kaitset pidada peale inimese elukeskkonna kaitse oluliseks rohevõrgustiku eesmärgiks. Selleks peavad rohevõrgustiku struktuurid toimima liikide ja populatsioonide jaoks sidusate elupaikade ja liikumisteede võrgustikuna, mis aitab vähendada liikide elupaikade killustatust.
Riigikohus on selgitanud, et metsa paiknemine rohevõrgustiku tuumalal ei välista automaatselt alati ja igas olukorras metsa raiumist, sh lageraiet. Rohevõrgustiku ruumielementide kaitse ei ole nimelt kõikjal alati range. Samuti ei ole rohevõrgustiku toimimiseks tingimata tarvis selle elemente loodusobjekti või vääriselupaigana kaitse alla võtta. Sellest hoolimata erinevad rohevõrgustikualadel majandustegevuse kohta käivad nõuded muude alade nõuetest. Lähtuda tuleb sellest, et ükski maa-ala ei ole rohevõrgustikku haaratud tarbetult.
Riigikohtu hinnangul ei tulene õigusaktidest kohustust sätestada kõik rohevõrgustikuga seotud kitsendused eranditult üldplaneeringus: asjaomased normid, mis mõjutavad kavandatud tegevuse (näiteks uuendusraie või elamuehituse) lubamist, võivad sisalduda ka teistes õigusaktides, sh maakonnaplaneeringus. Niisiis, kui üldplaneeringus on maakonnaplaneeringu nõuded jäetud kordamata või täpsustamata, ei tähenda see, et need nõuded kaotaksis oma tähenduse. Üldplaneering peab üksnes tagama rohevõrgustiku toimimise.
Kui üldplaneeringust tulenev selgesõnaline kitsendus puudub, ei ole loa taotleja õigused kuidagi olulisemad kui rohevõrgustiku eesmärgid. Riigikohus on kõikides lahendites rõhutanud põhimõtet, et rohevõrgustikku võib ebasoodsalt mõjutada ainult ülekaaluka huvi korral. See tähendab, et näiteks kõrgema tasandi planeeringuga terviklikult kujundatud rohevõrgustiku tõhusust ei tohi ohtu seada, muutes tükkhaaval detailplaneeringu tasandi ehk väiksemale alale keskendunud otsuseid.
Keskkonna säästmise põhimõtte ja igaühe kohustuse (põhiseaduse §‑d 5 ja 53) järgi peab rohevõrgustiku ebasoodne mõjutamine olema proportsionaalne taotletava eesmärgi suhtes. Isegi kui rohevõrgustiku toimimist mõjutatakse ebasoodsalt üksnes lokaalselt, tuleb haldusorganil ära näidata, millised muud olulised huvid selle mõju üles kaaluvad.
Haldusorganil tuleb rohevõrgustiku alal kavandatud tegevuseks luba andes alati kontrollida, kas asjaomane tegevus koos teiste mõjudega tagab rohevõrgustiku hoiu, toimimise, terviklikkuse ja sidususe.Rohevõrgustiku säilitamine ei ole ainult kohaliku omavalitsuse, vaid ka riigi pädevate asutuste vastutusalas.
Riigikohus on selgitanud sedagi, et rohevõrgustiku toimimist ei taga täiel määral metsaseadusega ja metsa majandamise eeskirjaga seatud üldtingimused raietele, sest need ei lähtu rohevõrgustiku vajadustest. Juhul kui konkreetsel rohevõrgustiku ruumielemendil leiduvate elupaikade ja kasvukohtade säilitamise ja kaitse eesmärkidele ei ole üldplaneeringus piisavalt tähelepanu pööratud, ei tohi keskkonnaamet neid metsateatise menetluses ignoreerida.
Teisisõnu ei tähenda selgesõnaliste detailsete käskude ja keeldude puudumine seda, et rohevõrgustikku häiriv tegevus oleks lubatud, vaid seda tuleb igal üksikjuhul eraldi hinnata, arvestades muu hulgas vajadust tagada rohevõrgustiku kui terviku toimimine ja säilimine. Rohevõrgustikule avalduva ohu hindamist ei ole saa pidada üldplaneeringu revideerimiseks. Oluline on silmas pidada eri tegevuste kumulatiivset mõju rohevõrgustiku toimivusele, sidususele ja säilimisele.
Automaatsüsteemi kasutus ei vabasta kohustusest järgida õigusnorme
Riigikohus on märkinud, et keskkonnaameti kasutatav automaatsüsteem ei suuda võtta arvesse rohevõrgustiku väärtusi ega eesmärke. Näiteks Päraküla seltsi vaidlustatud raielubade puhul ei hinnanud automaatsüsteem seda, kas raie korral on koos teiste mõjudega tagatud rohevõrgustiku hoid, toimimine, terviklikkus ja sidusus.
Automatiseeritud otsuste õiguspärasuse eest vastutab infosüsteemi rakendav haldusorgan, kes peab tagama, et kasutatud alusandmed oleksid õiged, täielikud ja ajakohased ning et infosüsteem järgiks kõiki õigusnorme. Kui tehnoloogia ei võimalda neid nõudeid täita, peab otsustamisel osalema ka ametnik.
Automaatsüsteem võib küll tagada kiire menetluse, kuid kiirus ei tähenda kvaliteeti ega hindamist, pigem vastupidi. Haldusorgani ülesanne on teha sisult õige otsus mõistliku aja jooksul. See on vajalik, sest haldusorgani vastutus haldusakti õiguspärasuse eest ei lõpe loa andmisega, vaid säilib ka siis, kui hiljem või asjaolude muutumise korral ilmneb loa õigusvastasus. Seega peab haldusorgan pärast loa registreerimist jälgima selle täitmist ning olema vajaduse korral valmis luba muutma või kehtetuks tunnistama.
Kohustus menetluse käigus asjaolusid kontrollida ja kaasata ei piira põhiõigusi, vaid lükkab tegevuse kõigest mõnevõrra edasi. Õige otsuse tegemine peaks olema loa taotleja ja haldusorgani ühine huvi ning kavandatava tegevuse seisukohast tähtsaid asjaolusid peab uurima kahe poole koostöös.
Riigikohus on selgitanud, et kui tekib konkreetne ja põhjendatud kahtlus kavandatava tegevuse ohust rohevõrgustikule ning kahtluse kõrvaldamine põhjustab viivituse, tuleb haldusorganil asjaolusid veel kontrollida ning teavitada menetlusosalisi põhjustest, miks haldusmenetluse toiminguid ei ole võimalik ettenähtud tähtaja jooksul teha. Kui kahtlusi ei suudeta mõistliku aja jooksul kõrvaldada, tuleb ettevaatuspõhimõtte järgi keelduda loa andmisest.
Avalikkusel peab olema võimalik osaleda olulise keskkonnamõjuga metsateatise menetluses
Riigikohtu selgituse põhjal tuleb metsateatise puhul avalikkust, sh keskkonnaühendusi, selle menetlemisest teavitada ning kui menetluses laekunud kaalukate vastuväidetega ei olda nõus, tuleb seda loa andmisel kirjalikult põhjendada.
Avalikkuse teavitamise muudab olulisemaks keskkonnaameti väide, et neil ei ole võimalik iga metsateatise puhul tutvuda kohapealse olukorraga. Seega võib menetlusel olla avalikkusele oluline roll asjakohase ja kriitilise info allikana. See langeb kokku riigikohtu varasema praktikaga, mille kohaselt tuleb isikuid kaasata loa andmise menetluses, mitte pärast loa andmist ehk menetluse lõppemist. Tõhus ja õigeaegne kaasamine võimaldab selgitada välja menetluses esmatähetsad asjaolud, määrata kõrvaltingimusi ning vältida konflikte.
Riigikohtu juhise järgi peaks keskkonnaamet avalikkusele võimaldama näiteks ühe nädala pikkuse või kümnepäevase tähtaja, et saaks esitada seisukohti rohevõrgustikku puudutava metsateatise kohta. Mida vähem on haldusorganil infot ala kohta, seda pikem peaks olema seisukohtade esitamise tähtaeg. Selliselt peaks see tähtaeg arvestama alaga seotud muid asjaolusid. Näiteks asulate või mitmete majapidamiste läheduses kavandatavate raiete korral saab eeldada isikute huvi menetluse vastu, seega peaks ka tähtaeg olema pikem.
Kokkuvõttes peaks avalikkusel olema võimalik vajaduse korral koguda infot ala või sellel leiduvate liikide kohta, teha koostööd loodusteadlaste ning kohaliku kogukonna ja muude huvirühmadega. Sel viisil on keskkonnaühendustel juba enne metsateatiste esitamist võimalik kujundada oma seisukoht, kas üldplaneeringud tagavad piirkonnas adekvaatselt rohevõrgustiku kaitse.
See on oluline muudatus senises süsteemis, kus üldsusel on olnud võimalik esitada vastuväited raie kohta alles vaide- või kohtumenetluses. Senises praktikas pidas keskkonnaamet avalikkuse teavitamise seisukohalt piisavaks, kui registreeritud metsateatis oli kättesaadav riiklikus metsaregistris ning huvitatud isikutel oli seeläbi võimalik sellega tutvuda. Paraku on metsaregistri jälgimine ajakulukas ning eeldab õnnelikku juhust, et märgata isiku huve puudutavat teatist registris enne raiet. Selline süsteem ei ole jätkusuutlik ega taga piisavalt avalikkuse keskkonnaalaseid õigusi. Samuti koormab see tarbetult kohtuid. Avalikkuselt ei saa nõuda, et registriandmeid jälgitakse pidevalt ning ollakse valmis pöörduma eraielubade vaidlustamiseks kohe halduskohtusse.
Riigikohtu hinnangul piisab metsateatisest avalikkuse teavitamiseks teabe avaldamisest. See võib toimuda keskkonnaameti veebilehel või avalikkusele kättesaadavas infosüsteemis, näiteks metsaregistris. See eeldab aga keskkonnaameti enda süsteemide (veebilehe ja metsaregistri) korrastamist selliselt, et avalikkusel oleks võimalus eristada rohevõrgustikuga seotud ja muid suuremat tähelepanu väärivaid rohevõrgustikualasid teistest. Samuti peaks avaldatav teave võimaldama lihtsalt aru saada kavandatava raie asukohast ja tingimustest ning andma huvitatud isikutele võimaluse hõlpsasti leida neid huvitav teave üles suurtest andmehulkadest.
Eelnevale aitaks kaasa võimalus tellida automaatseid teavitusi teatud piirkonna metsateatiste kohta, asjakohasesse piirkonda avalikult üles pandud teated (näiteks postidele, stendile, tahvlile ja mujale) kavandatava raie kohta, teadaanne kohalikus ajalehes ja sotsiaalmeediakanalites (valla veebileht, kohaliku kogukonna leht jms).
Alates 2020. aasta teisest poolest on keskkonnaamet võimaldanud esitatud metsateatiste registreerimisel saada uuendusraiete kohta teavitusi keskkonna eesti.ee kaudu. Senise teavitussüsteemi järgi on peamiselt vaid piirinaabrid saanud info tarbeks tellida teavitusi kavandatava raie kohta. Sellisel kujul ei ole avalikkuse teavitamine praegu piisav, piirates isikute ringi vaid piirinaabritega. Teavitusi peaksid saama tellida kõik huvitatud isikud. Lõppkokkuvõttes on haldusorgani risk ja kohustus tagada, et kaasamine oleks tegelik ja tõhus.
[1] Advokaadibüroo RASK esindas Päraküla seltsi kohtuasjas nr 3-21-979, mille tulemusel rahuldas riigikohus seltsi kaebused Pärnumaal kahele kinnistule antud raielubade peale. Samuti esindas RASK kolmandat isikut kohtuasjas nr 3-20-1310, milles riigikohus tühistas Viimsi vallas planeeringu, mis lubas rohekoridorialal elamuehitust.
Villy Lopman (1980) on advokaadibüroo Rask vandeadvokaat, keskkonnaõiguse ja planeerimisõiguse advokaat.
Sandra Kaas (1997) on advokaadibüroo Rask advokaat, spetsialiseerunud riigi- ja haldusõigusele.