Oleme harjunud, et looduse kaitsmine on iseenesestmõistetav ja põhjendatud eluvaldkond, kus ei ole tavaks küsida, kui kasulik või tõhus see on. Nii ongi looduskaitse tõhususele ja tulemuslikkusele hakatud pingsamalt mõtlema alles üsna hiljuti, kuigi klassikalise looduskaitse algusaeg jääb poolteise sajandi taha.
Tekst: MART KÜLVIK, MARJU KEIS, AGU LEIVITS
Maailma looduskaitseliidu (IUCN) 1992. aastal Caracases vastu võetud tegevuskava „Pargid elule“ [6] võib pidada esimeseks rahvusvaheliseks poliitikadokumendiks, kus on eraldi teemana käsitluse all looduskaitsealade kaitsekorralduse tõhusus ning püstitatud omaette eesmärk seda parandada.
Kümmekond aastat hiljem pandi sama siht kirja nõudlikumas vormis: 2004. aastal võeti elurikkuse (bioloogilise mitmekesisuse) konventsiooni liikmetele mõeldud konverentsil Kuala Lumpuris vastu ülemaailmne kaitsealade tööprogramm [1]. Muu hulgas seati sellega siht töötada välja ja hakata rakendama meetodeid, standardeid ja indikaatoreid, hindamaks kaitsekorralduse tulemuslikkust vähemalt 30% kaitstavatest aladest [1]. Nagoya 2010. a konverentsi otsusega suurendati eesmärki isegi 60 protsendini aastaks 2015 [2].
Ka Euroopa Liidu elurikkuse strateegia kohustab saavutama 2030. aastaks tulemusliku kaitse kõikidel kaitsealadel ja tegelema sellekohase hindamisega [3, 13].
Näiteid teiste metoodikate kohta
Väga põhjalikku analüüsi näeb ette näiteks Unesco välja töötatud metoodika Enhancing our Heritage (EOH) [15].
The Rapid Assessment and Prioritisation of Protected Area Management (RAPPAM) on moodus, millega hinnatakse arengumaade looduskaitsekorraldust [3].
Coach Observatory Mission Information Toolkit (COMIT) on laiem elurikkuse kaitse tõhususe metoodika, see käib ka koolitusmaterjalide kohta [7].
IUCN Green List on maailma looduskaitseliidu kasutatav kaitsealade sertimisprogramm (vt iucngreenlist.org).
Palju mõõdikuid
Kuni praeguse ajani ei ole maailmas kokku lepitud, milliste meetoditega hinnata looduse kaitsmise sobivust. Ühtses kaitstavate alade andmebaasis Protected Planet [14] on toodud 78 metoodikat, mis kõik püüavad hinnata kaitsekorralduse meetmeid. Eesti kohta on andmebaasis teave METT-i (Management Effectiveness Tracking Tool), Birdlife IBA (Important Bird Area; Eesti tähtsad linnualad), PAN Parks-i (Protected Area Network Parks, Eestis Soomaa rahvuspark) ja Euroopa kaitsealade diplomi (The European Diploma for Protected Areas; Matsalu rahvuspark) metoodika kasutuse kohta.
Seega on käsitused väga erisugused: mõni on põhjalik ja aeganõudev, teine keskendub kultuuriga seotud aspektidele, mõne rõhuasetus on koolitustel (vt ka tekstikasti „Näiteid teiste metoodikate kohta“). Paljud riigid on valinud lihtsamad ja kiiremaid tulemusi andvad hindamismõõdikud, üks levinuim nendest on METT. Selle metoodika algne versioon töötati välja Maailma Looduse Fondi ja Maailmapanga koostöös ning esialgu hinnati sellega metsakaitsealade kaitse projektide edukust [16].
METT-i metoodika lähtub maailma looduskaitseliidu kaitsealade kaitsekorraldusringi mudelist, kus hinnatakse ette antud etappide ehk hindamistsükli järgi. See koosneb kuuest etapist: kontekst (hetkeolukorra kirjeldus) ja plaani koostamine (tegevusplaan, mis aitab eesmärgi saavutada), sisend (vajalik lisateave) ja protsess (vajalikud tegevused) ning väljund (tehtud tööd) ja tulemused (vt ka teabegraafikat). Iga etapi jaoks on loodud sobivad hindamiskriteeriumid ja vastavuslävendid ning nende kohasusele antakse hindeid. Eestis seni kasutatud METT-i versiooni järgi esitatakse iga kaitseala kohta 30 küsimust, millel on neli vastusevarianti hindepunktidega 0, 1, 2 või 3, neile lisandub mõni (4 x 3 tk) ühepunktiline lisaküsimus (vt teabegraafikast „Küsimustiku näide“).
Eesti kaitsealad toimivad hästi
Hinnates Eesti kaitsealade kaitsekorralduse toimet, oleme proovinud järgida maailmas ülekaalus olevat käsitust. Selleks valiti aastail 2009–2010 maailma looduskaitseliidu ja kogenumate naabritega konsulteerides välja lihtne ja kiire METT-i metoodika ning kohandati see Eesti tarbeks [8]. Kohe pärast seda, aastal 2010, tegi keskkonnaamet esimese hindamise [10]. Ka kõik järgmised hindamised on teinud keskkonnaameti looduskaitse planeerimise spetsialistid, kes on võimaluse korral kaasanud teisi konkreetse alaga hästi kursis olevaid looduskaitsespetsialiste. Toona sai valimisse võetud 19 ala selliselt, et oleksid hõlmatud kõik olulisemad eri tüüpi kaitsealad: 2 rahvusparki, 4 looduskaitseala, 11 maastikukaitseala/loodusparki ja 3 hoiuala (vt teabegraafikat).
Juba esimese hindamisega saime selgeks, et kõrvutades Eesti olukorda muu maailma omaga, toimivad siinsed kaitsealad pigem hästi: kõik eristatud objektide tüübid (st eri liiki kaitstavad alad, nagu looduskaitseala, maastikukaitseala, rahvuspark ja hoiuala) said üle poole võimalikest hindepunktidest (võimalik 90, koos lisaküsimustega 102). Suurt osa kaitsekorralduse puudujääkidest võis seostada toona veel puuduvate kaitsekorralduskavadega.
Aastal 2012 valiti hindamiseks välja järgmised kaitsealad ning saadi üldjoontes samad tulemused: need kinnitasid eelmisest valimist saadud teavet [12]. Võib öelda, et see teave oli kaitse korraldajatele ka varem suurel määral tuttav, kuid tähtis on rõhutada, et selline süstemaatiline käsitus võimaldab toetada looduskaitse planeerimist. Näiteks aitab see paremini otsustada, milliseid kaitsekorraldustöid eelisjärjekorras ette võtta, aga ka põhjendada valikuid, mida töid planeerides on ellu viidud.
Uuesti võeti hindamine ette kümne aasta möödudes: see ajasamm aitab muutusi võrdlemisi hästi jälgida. Kordushindamine tehti 32 kaitstaval alal, millest 20 ala puhul on vaadeldud ajavahemikku 2010–2020 [11] ja 13 alal aastaid 2012–2022. Peale nende hinnati kolmel alal kaheksa-aastast ajavahemikku (2012–2020). Ainult üks kord on kaitsekorralduse tõhusust hinnatud kaheteistkümnel kaitsealal. Ent kui iga hindamist eraldi arvestada, siis on seda tehtud 84 korral [9].
Kui teha arvutused neljal hindamisaastal nimistus olevate alade põhjal ning lähtuda nende alade nüüdsest pindalast ja kaitseala tüübist, saame sellised tulemused (mõnel juhul on kaitseala tüüp või hinnatava ala pindala vahepeal muutunud; 31.12.2022. a seisuga ja koos territoriaalmerega on Eestis kaitstavaid alasid 1 617 438 ha):
• METT-iga hinnatud alad võtavad kaitstavatest aladest (koos territoriaalmerega) enda alla 46%;
• korduvalt hinnatud alad hõlmavad kaitstavatest aladest 24,1%;
• üks kord on hinnatud 21,9% aladest.
Suurimad murekohad
Kui esimese hindamisringi korral seostus kaitsekorralduse tulemuslikkuse murdejoon kaitsekorralduskavade puudumise või olemasoluga – võis järeldada, et kaitsekorralduskavadega kaitsealad on planeerimise mõttes kohasemad peaaegu kõigis aspektides –, siis teisel ringil ilmnes mitu uut probleemi. Neist kaks olulisemat valdkonda on seotud seireandmete kasutuse ja rahastusmudeli sobivusega.
Enamikul kaitsealadel või nende lähiümbruses tehakse mitmesugust seiret, kuid kogutav teave ei ole seni piisavalt hästi seotud kaitseala kaitsekorralduse planeerimisega. Näiteks seire ja uuringute tulemuste põhjal ei ole sageli tehtud sisulisi järeldusi ega kaitsekorraldusotsuseid. Teiselt poolt ei arvesta praegune seiresüsteem piisavalt kaitsealade vajadusi, st kaitse-eesmärgiks olevaid väärtusi, ega paku seega hinnangut, milliste meetmetega parandada nende seisundit. Ühtlasi on kaitse korraldajatel küllaltki keeruline seiretulemusi otse kasutada või sobilike kaitsemeetmete kavandamise tarbeks rakendada: need andmed eeldavad selleks eeltöötlust.
Teine murekoht, rahastuse korraldus, on üldisemalt viimase kümne aastaga siiski paranenud: seda kinnitavad hindamistulemused. Ometi on see looduskaitset kogu maailmas kummitav probleem endiselt päevakajaline ka Eestis. Selleks et kaitsekorraldus oleks tõhus ja suudetaks kavandatud kaitse-eesmärke saavutada, on tähtis küllaldane eelarve. Rahastus on osaliselt tulnud kaitsealade süsteemist väljastpoolt ja suuresti põhinenud projektidel.
Nende probleemide taustal tuleb rõhutada, et tähtsad on nii looduskaitse arendus- ja tõhustusmeetmed kui ka kaitsekorralduse tulemuslikkuse hindamine. Hindamistulemuste abil saame sihipärasemalt kavandada looduskaitselisi tegevusi ja suunata tähelepanu kõige põletavamatele probleemidele ning olulisimatele väärtustele ja aladele.
Rahastuse korralduse teeb keerulisemaks ka vastutusala jaotumine eri poolte vahel, nt keskkonnaamet, riigimetsa majandamise keskus, keskkonnaagentuur, hoolduse lisarahastuse allikana põllumajanduse registrite ja informatsiooni amet (PRIA). Konkreetsete kaitsealade eelarve planeerimist on raske hinnata ka seetõttu, et lähtutakse eri tegevustel põhinevast eelarvest (taastustööd, seire, planeerimine jne), mitte kaitsealakesksest eelarvest.
Peale nende kahe probleemi selgus kaitsekorralduses hulk teisi aspekte, näiteks kogukonna ja huvirühmade kaasamine, mida tuleks looduskaitse planeerimisel edaspidi paremini arvesse võtta.
Kuidas edasi?
Kahe hindamise läbi teinud alade puhul on esile tulnud meeldiv tõsiasi, mis annab edasiseks looduskaitsetööks jõudu: viimase kümne aasta jooksul on kaitse korraldamine Eestis läinud paremaks. Muutus ei ole suur, kuid siiski märgatav: peaaegu kõigil kaitsealatüüpidel on kaitsekorralduse tõhusus kokkuvõttes 2020. aastatel parem kui 2010. aastatel (vt teabegraafikat).
Esimene kasulik kogemus on Eestis olemas, kuid praegu on aeg otsustada, kuidas hinnata looduskaitse toimimist ja tulemuslikkust edaspidi. Maailmas on kaitsetõhusust eri meetoditega hinnatud üle 27 000 kaitsealal [14], sealhulgas METTi metoodikat on katsetatud vähemalt 127 riigis.
Kas Eestis jätkata METTi metoodikaga, kohandades ja täiustades seda, et see vastaks muutunud oludele paremini?
METTi kasutus Eestis sai alguse vajadusest täita rahvusvahelisi kohustusi. Tegu on moodusega, mis annab kiirelt ja võrdlemisi vähese vaevaga tagasisidet kaitstaval alal tehtu ja saavutatu kohta. Riigi tasandil ei ole see meetod siiski veel saanud sellist heakskiitu, et seda laiemalt ja järjepidevalt kasutada. Seda võib mõista: looduskaitse planeerijate ja ka otsustajate meelest jääb see käsitus pisut pinnapealseks ja subjektiivseks. Praegu saadud kasulik teave hõlmab eeskätt vaid kaitstavate alade kaitsekorralduse kava koostamise ning protsessi (vajalike tööde tegemise) etappe. Vähem oleme saanud teavet ja hinnanguid, otsustamaks kaitsetegevuste tulemuste ja kaitsealade süsteemi kui terviku üle. Otstarbekas oleks kaitsealade hindamise süsteem ühitada mitme keskkonteise aruandlusnõudega, näiteks loodusja linnudirektiivi aruandlusega Natura 2000 võrgustiku jaoks.
Nagu paljud teised riigid teeme praegu Eestis endale selgeks ja kaalume eri valikuid, kuidas kaitstavate alade tulemuslikkust ja tõhusust lähitulevikus hinnata. Nii Euroopas kui ka maailmas on tegu looduskaitses aktuaalse teemaga. Lõppkokkuvõttes ei olegi tõenäoliselt nii suurt vahet, millist metoodikat me täpsemalt rakendame, tähtsam on see, mida me saadud teadmisega peale hakkame ja kuidas edaspidi kaitsekorraldust parandame.
Tulles tagasi pealkirjas küsitu juurde – Kas kaitsealad kaitsevad? –, saame vastata, et praeguseks hinnatud Eesti kaitstavad alad toimivad korralduslikus mõttes üle keskmise hästi. Viimase kümne aasta jooksul on olukord nihkunud paremuse poole. Selleks et aru saada, kas kaitsealad kaitsevad ka neid looduse väärtusi, milleks nad on loodud, tuleb analüüsida, kas ja kuidas on kaitseväärtuste seisundi muutused seotud võetud kaitsemeetmete ning muude olude ja keskkonnaga.
1. Decision Adopted by the Conference of the Parties to the Convention on Biological Diversity at Its Seventh meeting, 13 April 2004. UNEP/CBD/Cop/DEC/VII/28. www.cbd.int/doc/decisions/cop-07/cop-07-dec-28-en.pdf.
2. Decition Adopted by the Conference of the Parties to the Convention on Biological Diversity at Its Tenth Meeting, 29 October 2010, UNEP/CBD/COP/DEC/X/31. www.cbd.int/decision/cop/?id=12297.
3. ELi elurikkuse strateegia aastani 2030. Euuropa Komisjon, COM (2020) 380 http://final. eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:a3c806a6-9ab3-11ea-9d2d-01aa75ed71a1.0012.02/DOC_1&format=PDF.
4. Ervin, Jamison 2003. WWF: Rapid Assessment and Prioritization of Protected Area Management (RAPPAM) Methodology. WWF, Gland. wwfeu.awsassets.panda.org/downloads/rappam.pdf.
5. Hockings, Marc et al. 2006. Evaluating Effectiveness: A framework for assessing management effectiveness of protected areas. 2nd edition. IUCN, Gland/Cambridge.
6. IUCN, 1993. Parks for Life: Report of the IVth World Congress on National Parks and Protected Areas. IUCN, Gland.
7. Jomha Djossi, Donald; Paolini, Carlo; Rakotobe, Domoina 2016. Coach Observatory Mission Information Toolkit (COMIT). IUCN, Gland. www.iucn.org/resources/publication/coach-observatory-mission-information-toolkit-comit.
8. Külvik, Mart 2010. Kaitsealade kaitsetõhususe hindamine Eesti olude jaoks kohandatud METT metoodika. Arendatud versioon. Tartu. infoleht. keskkonnainfo.ee/GetFile.aspx?id=-1236040762.
9. Külvik, Mart 2023. Kaitsealade kaitsetõhususe hindamine kasutades METT metoodikat – kokkuvõte neljast hindamisest Eestis perioodil 2010–2022. infoleht.keskkonnainfo.ee/GetFile.aspx?id=1152714175.
10. Külvik, Mart; Leibur, Kairi 2010. Kaitsealade kaitsetõhususe hindamine Eestile kohandatud METT metoodika põhjal. EMÜ, Tartu. infoleht.keskkonnainfo.ee/GetFile.aspx?id=-2025142316.
11. Külvik, Mart; Štšjogolev, Siim 2020. Kaitsealade kaitsetõhususe hindamine III. Eestile kohandatud METT metoodika põhjal. Tartu. infoleht.keskkonnainfo.ee/GetFile.aspx?id=-2016228868.
12. Külvik, Mart; Vaab, Triinu 2012. Kaitsealade kaitsetõhususe hindamine II. Eestile kohandatud METT metoodika põhjal. Tartu. infoleht.keskkonnainfo.ee/GetFile.aspx?id=1398400494.
13. Management effectiveness in the EU’s Natura 2000 network of protected areas, 6 October 2020. www.eea.europa.eu/themes/biodiversity/natura-2000/management-effectiveness-in-the-eu.
14. The Global Database on Protected Area Management Effectiveness. www.protectedplanet.net/en/thematic-areas/protected-areas-management-effectiveness-pame?tab=Results.
15. Unesco, 2023. Enhancing Our Heritage Toolkit 2.0: Assessing Management Effectiveness of World Heritage Properties and Other Heritage Places. Unesco, Paris. whc.unesco.org/en/eoh20.
16. WWF, 2007. Management Effectiveness Tracking Tool. Reporting Progress at Protected Area Sites. Second Edition. WWF, Gland, 3.
MART KÜLVIK (1960) on maastikuökoloog ja looduskaitsja, töötab Eesti maaülikoolis elurikkuse ja keskkonna planeerimise professorina.
MARJU KEIS (1981) on bioloog, töötab keskkonnaametis looduskaitse planeerimise osakonna peaspetsialistina.
AGU LEIVITS (1957) on looduskaitsja ja loomaökoloog, töötab keskkonnaametis eluslooduse valdkonna nõunikuna.